« La construction d'une véritable Europe de la défense – conjointement à l'élaboration progressive d'une Europe diplomatique –, constitue la pierre angulaire autour de laquelle pourrait ultérieurement s'édifier l'Europe politique que de nombreux Européens appellent de leurs vœux ». Cette assertion pourrait s’inscrire dans l’actualité de l’année 2021. Elle est pourtant extraite d’un article de la Fondation Robert Schuman écrit en 2004 (Enjeux, réalisations et perspectives pour l'Europe de la défense). La défense européenne actuelle en est-elle donc au même point qu’il y a 20 ans ?
Un élan d’autonomie stratégique au sein d’une Europe hésitante.
Pendant longtemps la défense n’a pas été un sujet – encore moins une priorité – pour l’Union européenne, même si elle a été érigée en Politique pour la sécurité et la défense commune (PSDC), renforcée par le traité de Lisbonne de 2007. Cette « Politique de défense » a été opérationnalisée progressivement au travers de plusieurs outils stratégiques, capacitaires et budgétaires dont le lecteur trouvera une présentation dans le dossier annexé. L’UE s’est ainsi dotée en 2007 d’une clause de défense mutuelle (article 42.7 du Traité de l’UE) qui constitue le pendant de l’article 5 de l’OTAN.
La France, dans sa tradition chevaleresque et gaullienne parfois irritante, joue un rôle moteur dans la construction d’une Europe de la défense qu’elle souhaite plus ambitieuse. Dans un contexte marqué par le retour des jeux de puissance et le durcissement des menaces, elle considère que les Européens doivent davantage assumer la responsabilité de leur propre sécurité et être capables d’agir de manière autonome lorsque cela est nécessaire. Elle se trouve régulièrement isolée face à certains Etats-membres atlantistes par conviction ou intérêt, qui entretiennent avec les Etats-Unis une relation de vassalisation, nourrie d’illusions que les intérêts des Américains et ceux des Européens sont fondamentalement les mêmes.
L’Allemagne, de son côté, déploie méthodiquement sa stratégie d’accroissement de puissance économique et militaire qui repose sur un jeu d’équilibriste entre une ouverture réelle à la construction d’une défense européenne et une adhésion consentie à l’OTAN et aux Etats-Unis avec qui elle entretient des relations commerciales excédentaires. L’équation et le rapport de force sont simples : l’Allemagne a un excédent commercial annuel de l’ordre de 115 Mds d’euros avec les Etats-Unis [27] et de 15 Mds avec la France. Berlin a plus d’intérêt à ménager sa relation avec les Etats-Unis que sa coopération avec la France. Ses manœuvres et tergiversations sur les programmes structurants MAWS, SCAF ou encore drone MALE illustrent la méthode allemande pour pousser la France à renégocier des acquis sur son terrain d’excellence et capter du savoir-faire technologique pour rattraper son retard.
La majorité des 13 Etats-membres ayant rejoint l’UE entre 2004 et 2013 (Pologne, Hongrie, Roumanie, Bulgarie, Malte, Chypre, Slovaquie, Croatie) n’ont pas d’avis sur la question et ne voient pas la défense européenne comme une priorité. Au final c’est plutôt une posture molle et opportuniste qui prévaut au sein de l’Union, vue comme un pourvoyeur de subventions et autres financements au service d’intérêts nationaux domestiques et sectoriels.
L’idée d’une autonomie stratégique, toutefois, prend forme. Elle doit persister et s’enraciner dans la pensée politique et citoyenne européenne. Pour qu’elle se cristallise et se solidifie, elle doit être portée par d’autres Etats-membres que la France qui suscite souvent trop de méfiance. Le 29 mars 2021, les Pays-Bas et l’Espagne ont lancé une contribution commune pour faire de l'UE « un acteur mondial maître de son avenir ». Un texte résolument pro-européen qui tranche avec l'image eurosceptique des Pays-Bas comme le soulignent Les Echos [11] (rappelons quand même que les Pays-Bas ont préféré le F35 américain au Rafale français ou à l’Eurofighter européen). Epiphénomène ou signal encourageant d’une volonté d’autonomie stratégique de certains de de nos partenaires européens, chacun verra midi à sa porte. L’Europe de la défense peut se solidifier autour de cet arc de force et intégrer progressivement des Etats moteurs tels que la République Tchèque et pourquoi pas la Suède et la Finlande pour créer un axe Nord-Sud autour de l’Allemagne. Il faut insuffler un patriotisme européen auprès des citoyens de l’Union et particulièrement les jeunes générations. Cette stratégie sera payante dans la durée.
Etats-Unis, Russie, Chine et Turquie : petites et grandes manœuvres.
Les Etats-Unis vont logiquement chercher à continuer de financer une partie de leurs dépenses militaires sur le dos de l’UE, nécessaires à leur compétition sino-américaine. Pour ce faire, Washington peut compter sur son arsenal d’outils de coercition et de dissuasion, fondés sur le droit : règles et sanctions extraterritoriales (ITAR, FCPA Foreign Corrupt Practices Act, Cloud Act, Patriot Act), chantage sur les droits de douane aux importations qui désunissent tant les Européens, imposition des standards de l’OTAN qui « incitent » les Européens à se doter d’équipements américains au nom de l’interopérabilité.
La Chine, qui a doublé son budget de défense depuis 2012 devançant celui de l’UE depuis 2019, va poursuivre sa stratégie d’annexion commerciale par la dette de petits territoires au sein de l’Union. La situation du port du Pirée en Grèce, opéré par le groupe chinois COSCO Shipping, n’est qu’un exemple parmi d’autres. Elle va également poursuivre sa guerre informationnelle de marginalisation des valeurs universelles de l’Occident, à la fois sur le terrain diplomatique avec ses « loups combattants » et dans les enceintes multilatérales où elle accroit son influence, avec une volonté de refaçonner le monde et de répondre à chaque attaque par une contre-attaque d’escalade. C’est un rival systémique pour l’UE [1].
La Russie ou la Turquie va continuer ses actions ciblées de déstabilisations subversives : cyberattaques, manipulations de l’information, relais d’influence au sein d’Etats-membres comme la Bulgarie, utilisation de groupes armés non étatiques. Ces stratégies hybrides et agiles, qui combinent des modes d’action militaires et non militaires, directs et indirects, légaux ou illégaux, mais toujours ambigus, sont conçues pour rester sous le seuil estimé de riposte ou de conflit ouvert [1].
Renforcer la gouvernance et le leadership de l'Union
L’Europe s’est dotée d’outils de coopération et de dispositifs de financement de sa politique de défense commune qui sont mal ou sous-utilisés, voire détournés de leurs ambitions initiales au profit d’intérêts étrangers ou intra-communautaires. La Coopération Structurée Permanente (CSP) et le Fonds Européen de Défense (FED) en font partie. Il est plus que nécessaire de renforcer leur gouvernance pour réguler les rapports de force internes à l’Union, développer une véritable commande publique au sein de l’Europe, créer de la conditionnalité pour inciter à la préférence européenne. C’est à cette condition que l’Europe parviendra à développer une BITD compétitive, de taille critique, et à éviter un décrochage technologique et capacitaire.
L’ouverture des projets de la CSP à des Etats et entités tiers, rendue possible par une décision adoptée en novembre 2020 après plusieurs mois d’un bras de fer entre la France (défavorable) et l’Allemagne (favorable), sonne comme une absurdité politique et un cadeau consenti aux Etats-Unis. On peut subodorer que cette ouverture s’inscrit dans la stratégie allemande de « troc » avec les Américains afin de préserver ses intérêts économiques. Il faut également se souvenir avec quelle « hargne et ardeur » [2] les Etats-Unis ont depuis le début cherché à saboter ou avoir accès à ce dispositif et au Fonds Européen de Défense qui le finance. Selon le rapport de la « Mission flash sur la Coopération Structurée Permanente », les États-Unis envisagent de postuler à plus d’une dizaine de projets de la CSP, en particulier ceux coordonnés par les États membres les plus atlantistes. Le loup dans la bergerie n’a pas attendu plus de 4 mois : les représentants des États membres de l’UE au sein du Comité politique et de sécurité (COPS) ont donné le 31 mars 2021 un avis favorable à la participation de trois États tiers membres de l’OTAN – États-Unis, Canada et Norvège – au projet portant sur la mobilité militaire au sein de l’Union européenne. Dans une de ses tribunes, le groupe de réflexion Mars met en avant que seule une action politique d'envergure peut aboutir : « Dans l'Union européenne, on ne convainc pas. Tout est affaire de rapports de force puis de compromis, y compris à l'appui d'intérêts ciblés dans d'autres domaines que celui de la défense. Les États européens qui ont recours à des acquisitions américaines doivent maintenant avoir plus à perdre qu'à gagner à jouer ce jeu dangereux pour notre avenir commun ». [8]
Le travail sur la « Boussole stratégique », lancé par la présidence allemande et qui doit être achevé pendant la présidence française de l’Union européenne au premier semestre 2022, a vocation à clarifier les ambitions de l’Union européenne sur la scène internationale, fixant notamment le cap pour les projets de la Coopération structurée permanente (CSP) et leur financement par le Fonds européen de défense (FED). Il est permis de douter qu’elle changera la donne tant que le rapport de force entre la France et l’Allemagne n’aura pas évolué.
L’UE sans l’OTAN.
A terme oui. Mais pas pour le moment. L’ancrage de l’OTAN au sein de l’Europe est très puissant. Il est d’ailleurs inscrit dans l’ADN du Traité de l’Union Européenne dans son article 42 : « L'Organisation du traité de l'Atlantique Nord reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en œuvre ». De surcroit, l’OTAN qui a besoin de se renouveler et de trouver un second souffle, montre des velléités à empiéter sur certaines prérogatives civiles et sociétales relevant de l’UE (ex : résilience énergétique en Europe, promotion de l’égalité hommes-femmes, cyberdéfense des infrastructures critiques civiles). Alors que l’UE progresse de son côté sur les sujets de défense militaire, ces mouvements tectoniques contraires entraîneront immanquablement des zones de frottement et de rapport de force.
« Tuer » l’OTAN n’est pourtant pas un prérequis à la construction d’une défense européenne contrairement à une idée reçue. Celle-ci devra d’abord se construire, dans le cadre évoqué ci-dessus, en franchissant des paliers capacitaires successifs soutenus par une BITD européenne compétitive. Cette stratégie doit être globale et se concentrer sur des capacités clés. Elle doit être soutenue par des projets de développement et d’acquisition – dans le cadre de la CPS ou de coopérations ad hoc – supportés par des fonds d’investissements européens. Pour ce faire, il conviendra de muscler le Fonds européen de défense. La stratégie de prise de pouvoir progressive de l’UE aura vocation, non pas forcément à supplanter l’OTAN, mais à la reléguer dans un rôle de fournisseur de services. L’Initiative Européenne d’Intervention (IEI) pourrait constituer un outil d’influence concurrent de la pensée otanienne. C’est certainement dans cet état d’esprit que le Président Macron l’a imaginée.
Une cyberdéfense pan-européenne.
Les risques liés aux cyberattaques ne vont faire que croître. L’Union et ses Etats-membres doivent continuer sur leur lancée pour bâtir une Europe robuste et résiliente en matière de sécurité et confiance numériques. Le réseau CyCLONe notamment (Cyber Crisis Liaison Organisation Network) symbolise la volonté de créer une capacité pan-européenne en matière de coopération de cyberdéfense et de gestion de crise, décorrélée de l’OTAN, s’appuyant sur les capacités nationales souveraines des Etats-membres. Il est né en 2020 d’une initiative des Etats-membres – et non des institutions de l’UE – sous l’impulsion de la France et de l’Italie, et en coopération forte avec l’Agence européenne pour la cybersécurité (ENISA). Les travaux sur la Directive européenne « NIS v2 » menés activement par la Commission européenne en coopération avec les Etats-membres, traduisent également cette volonté d’une Europe maîtresse de son destin en matière de cybersécurité et cyberdéfense. Notons que si l'UE a pu avancer sans entrave de l’OTAN sur le sujet de la cyberdéfense, c'est en partie parce que l'OTAN est depuis longtemps hésitante, notamment sur le déclenchement ou non de l’Article 5 d’assistance mutuelle en cas de cyberattaque.
Et La France ?
Le rôle de la France reste essentiel compte-tenu du fait que, depuis le départ des Britanniques, c’est le seul Etat membre à disposer de forces conventionnelles et de dissuasion complètes, entraînées et expérimentées, capables de se projeter sur des théâtres d’opération de haute intensité. Elle dispose encore d’une industrie de défense solide. Son influence et son rayonnement au sein de l’UE s’effritent malgré un Président Macron crédible sur la scène internationale. Et c’est là tout le paradoxe européen de la France : alors que sans elle aucune défense européenne ne semble possible dans un cadre stratégique, alors que la France constitue un atout de poids pour l’Europe, de nombreux Etats-membres ont une attitude de dénigrement et d’entrave. Il faut reconnaitre que sa stratégie schizophrène vis-à-vis de l’OTAN génère incompréhension et méfiance.
Notre pays est engagé militairement dans la lutte contre le terrorisme salafiste djihadiste, particulièrement dans la bande sahélo-saharienne (opération Barkhane) où 5000 militaires français sont déployés contre seulement 350 d’autres Etats-membres. La France dépense entre 800 M€ et un milliard par an au Sahel. Cet engagement expose également l’image et la diplomatie française, comme on le constate par exemple dans la polémique du « mariage de Bounti » au Mali : publication d’un rapport des Nations Unies pointant l’armée française, activisme de plusieurs associations civiles maliennes à l’encontre de la France.
La France qui sera utile à la construction d'une Europe de défense doit s'ajuster.
1/ Une France qui refuse d’être déficitaire avec l’UE. L’enjeu est de taille. La France est un des États contributeurs nets au budget de l'Union européenne à hauteur de plus de 8 milliards d'euros par an. Pourtant, l'ensemble de nos territoires, à l'exception de l'Ile de France, ont un PIB par habitant inférieur à la moyenne européenne. « Nous n'optimisons pas assez les mécanismes européens au service de notre performance économique. De surcroît, la France connait un déficit commercial de plus de 30 milliards d'euros par an en moyenne dans le marché intérieur (15 milliards avec l'Allemagne, 8 milliards avec les Pays-Bas, 5 milliards avec la Belgique...). La responsabilité est d'abord à rechercher dans notre organisation et notre manière de nous défendre ». [8]
2/ Une France qui reste souveraine en matière de défense et de cybersécurité. Notre crédibilité et notre survie passeront par le respect des fondements de la souveraineté nationale. La coopération dans les développements technologiques et industriels est fondamentale, tant pour des raisons financières que de partage d’expérience et d'approche doctrinale. Pour maintenir ses capacités régaliennes, la France ne devra donc pas hésiter à aller rechercher des partenariats en dehors du couple franco-allemand, voire en dehors du cercle de l’UE (Royaume Uni, Inde, Australie, Emirats Arabes Unis…). Et pourquoi pas exploiter à son avantage l’ouverture rendue possible des dispositifs européens « CSP » et « FED » pour réaliser des coopérations de programmes d’armement avec des Etats tiers hors UE.
3/ Une France qui repense sa relation avec l’Allemagne. Dans un contexte où notre voisin allemand cherche à se positionner comme l’Etat européen pivot de l’OTAN, Paris donne l’impression de courir après un amour impossible derrière Berlin. L’Allemagne nous rappelle à chaque programme de coopération que la France n’est qu’un partenaire parmi les autres. Il faut accepter l’idée que seuls des rapports de force maîtrisés, fondés sur des lignes rouges lisibles, expliquées et comprises de nos partenaires européens, dont l’Allemagne, permettront d’aboutir à des compromis ambitieux refusant l’entre-deux.
4/ Une France stratège et influente qui sait reléguer au second plan ses tentations reptiliennes de démonstration de puissance (son terrain de prédilection) au profit de stratégies d’influence bilatérales et multilatérales, particulièrement au sein de l’Union. Comme évoqué, la pensée d’autonomie stratégique européenne prendra véritablement son envol si elle est portée avec et par d’autres Etats-membres. Pour ce faire, il faut renforcer les enceintes de coopération interministérielle et créer des task forces ad hoc, sous le pilotage opérationnel du SGDSN et du SGAE. Le modèle « C4 » d’interaction de l’attaque et de la défense en matière de cybersécurité doit être inspirant pour mettre en place une capacité interservices d’intelligence économique des affaires publiques européennes, permettant de coordonner des actions de terrain, avec comme pivot la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne à Bruxelles. Enfin, la France doit clarifier sa stratégie avec l’OTAN : pourquoi ne pas en faire un outil ?
5/ Davantage de Thierry Breton dans les institutions européennes et d’Experts nationaux détachés (END). La France doit faire émerger une « force spéciale française » constituée de femmes et d’hommes aptes à occuper des postes à la fois stratégiques et opérationnels au sein des institutions européennes. Trop de choses se décident à Bruxelles pour passer toute une carrière de fonctionnaire à Paris. La réforme de la haute fonction publique impulsée par le Président Macron doit constituer une opportunité historique pour soutenir cet objectif.
Vincent Desroches
Auditeur de la 35ème promotion MSIE
Notes
[1] Revue stratégique de défense et de sécurité nationale – Actualisation stratégique 2021, ministère des Armées, 2021.
[2] Europe de la Défense, le moment de l’autonomie stratégique est-il venu ? | Interview de Pascal Boniface, Revue Diplomatie n°102 janvier-février 2020.
[3] Projet de rapport sur l’état des capacités de cyberdéfense de l’Union (2020/2256(INI)), Commission des affaires étrangères du Parlement européen, 22 mars 2021.
[4] Blue OLEx 2020 : les États membres de l'Union européenne lancent le Cyber Crisis Liaison Organisation Network (CyCLONe), Communiqué de presse, Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), 29 septembre 2020.
[5] La région de la mer Noire, un nouveau talon d’Achille pour l’Europe et l’Alliance ? Les stratégies d’influence non militaires des grandes puissances de la mer Noire (Russie, Turquie), Emmanuel Dreyfus - Isabelle Facon - Nicolas Mazzucchi - Jean-François Pérouse, Fondation pour la Recherche Stratégique (FRS), Rapport n° 128/FRS/MERNOIR du 26 avril 2019
[6] Mission flash sur la Coopération Structurée Permanente, Natalia Pouzyreff – Michèle Tabarot, Commission de la Défense nationale et des forces armées et Commission des Affaires européennes, 27 janvier 2021.
[7] Projet de conclusions du Conseil sur la stratégie de cybersécurité de l'UE pour la décennie numérique, Conseil de l’Union européenne, 9 mars 2021.
[8] Tribunes du groupe de réflexion Mars, La Tribune : SCAF, faut-il persévérer dans l’erreur ? (1er mars 2021) | Cinq propositions pour l'Europe de la défense (7 mai 2020) | Le plan de relance européen doit intégrer la défense européenne ! (4 mai 2020) | La défense européenne a-t-elle (encore) un sens ? (30 avril 2020) | Défense : la boussole stratégique de l’UE a-t-elle d’ores et déjà perdu le nord ? (12/04/2021).
[9] Enjeux, réalisations et perspectives pour l'Europe de la défense, Synthèse n°138, Fondation Robert Schuman, 14 juin 2004.
[10] L'offensive des « loups combattants » chinois, RFI, Cyril Payen, 26 mars 2021.
[11] Les Pays-Bas et l'Espagne avocats d'une plus grande autonomie stratégique pour l'Europe, Les Echos, Catherine Chatignoux, 28 mars 2021.
[12] Détails sur les missions et opérations menées dans le cadre de la Politique de sécurité et de défense commune, Site institutionnel de la Représentation Permanente de la France auprès de l'Union Européenne.
[13] Présence avancée renforcée de l’OTAN, Site institutionnel de l’OTAN.
[14] Athena - financement des opérations militaires de sécurité et de défense, Site institutionnel du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne.
[15] Le Fonds européen de la défense: Questions et réponses, Commission européenne - Fiche d'information, 7 juin 2017.
[16] Les États-Unis vont tenter de convaincre quatre autres pays européens de se procurer des avions F-35, Zone militaire opex360.com, Laurent Lagneau, 6 avril 2019.
[17] Un noyau dur devenu chamallow. Une coopération structurée permanente : pour quoi faire ?, B2 Le blog de l’Europe géopolitique, Nicolas Gros-Verheyde, 12 mai 2017.
[18] Opération Barkhane : « On arrive à la limite de ce qui acceptable en coût humain et financier » selon Michel Goya, LaDepeche.fr, Michel Goya, 11 janvier 2021.
[19] Coopération de l'UE en matière de défense: le Conseil fixe les conditions de la participation d'États tiers à des projets CSP, Site institutionnel du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne, 5 novembre 2020.
[20] CSP : l'Europe de la défense, plus vraiment européenne, Air & Cosmos, Justine Boquet, 10 novembre 2020.
[21] Le Cops favorable à la participation des États-Unis, du Canada et de la Norvège au projet de la CSP sur la mobilité militaire, Agence Europe, Bulletin Quotidien Europe N° 12692, 7 avril 2021.
[22] Le grand malentendu de la défense européenne – Stefan Seidendorf, Sauvons l’Europe, 3 janvier 2021.
[23] Armement : les erreurs allemandes de la France, La Tribune, Groupe de réflexion Vauban, 23 mars 2021.
[24] Armement : la nécessité de la coopération, La Tribune, Patrick Bellouard et Cyrille Schott, 29 mars 2021.
[25] France-Allemagne : les armes d'une discorde cordiale, Alain Juillet, La Source RT France, 31 mars 2021.
[26] SIPRI Military Expenditure Database, Stockholm International Peace Research Institute.
[27] Trade information between EU and the United States, Site institutionnel du Parlement européen.
[28] Les centres d'excellence de l’OTAN, Site institutionnel de l’OTAN.
[29] Avec les nouvelles routes de la soie, les pays pauvres pris dans le piège de la dette, Le Monde, Julien Bouissou, 17 janvier 2021.
[30] Alice Ekman: « Le pari actuel de la Chine consiste à marginaliser l’Occident », L’Opinion, Claude Leblanc, 28 mars 2021.
[31] Le format 17+1, un outil au service de la politique européenne de Pékin défiant l’UE ?, Fonds de Dotation Brousse dell’Aquila, Emmanuel Veron, 10 janvier 2020.
[32] Jackpot pour Lockheed qui va vendre 440 F-35 à 11 pays, dont cinq d'Europe, La Tribune, MC avec Reuters, 19 juin 2017.
[33] Cyber à la française : l’attaque et la défense, de la « séparation » à l’« interaction », Libération, Amaelle Guiton, 30 janvier 2020.