Les nouvelles routes de la soie : la COVID-19 comme facteur d’accélération de son volet sanitaire

La « Belt and Road Initiative (BRI) », initiative chinoise également appelée « nouvelles routes de la soie », représente probablement le projet le plus ambitieux depuis le plan Marshall qui avait permis la reconstruction de l’Europe après la Seconde Guerre mondiale [i]. Cette initiative traduit la vision que la Chine a d’elle-même à court terme : une puissance économique dotée d’une croissance forte et ayant un besoin de diversification, de sécurisation de ses voies d’approvisionnement (notamment énergétique et alimentaire), et d’écoulement de sa production intérieure. Les six corridors économiques de cette initiative ont ainsi pour ambition de connecter à terme plus de 100 pays, 4.4 milliards d’habitants et l’équivalent d’environ 40% du PIB mondial. Le budget dédié à la BRI dépasse les 1.000 milliards de dollars pour la période 2015-2025.

Cette initiative comporte différents chapitres parmi lesquels un volet aux contours flous : le volet sanitaire. Contrairement aux corridors commerciaux de la BRI facilement identifiables sur différents planisphères, ces « nouvelles routes de la soie en santé » n’apparaissent sur aucune autre carte que celles de la diplomatie sanitaire. C’est probablement la raison pour laquelle, même si elle n’a fait l’objet que d’une attention très limitée avant l’émergence de la crise COVID19, la stratégie chinoise dans le domaine sanitaire, les dépendances induites et son articulation avec le plan national « Made in China 2025 » (MIC25) font aujourd’hui l’objet de davantage d’attention et d’une inquiétude croissante.

Les routes de la soie en santé, une stratégie de conquête sanitaire initiée en 2015

De façon générale, la diplomatie sanitaire recouvre de nombreuses activités telles que l’aide sanitaire, les partenariats scientifiques ou encore la formation des professionnels de santé. A l’image du « capitalisme à la chinoise » faisant référence aux modalités particulières d’adoption du modèle capitaliste par l’économie chinoise, on pourrait parler de « diplomatie sanitaire à la chinoise » tant celle-ci en reprend les codes fondamentaux tout en leur donnant une dimension singulière.

Dès 2015, la Chine commence à intégrer cette dimension de diplomatie sanitaire dans la BRI à travers la promotion d’une santé mondiale dans un monde interconnecté. Elle annonce alors un plan triennal d’implémentation d’échanges et de coopération sanitaire intégrés dans le volet « people to people bound » (« relier les peuples entres eux ») de la BRI [ii]. La même année, le président Xi Jinping présente son plan de développement stratégique MIC25. Dans ce contexte, et dans l’objectif de faire de la santé publique chinoise l’un des piliers de la politique d’Etat préalable à tout développement social et économique du pays, la Chine lance son plan national « Healthy China 2030 » [iii]. « Internationalisé » par l’intégration d’objectifs de développement durable de l’ONU, ce plan sanitaire national vise clairement à combler le retard du système de santé chinois par rapport aux pays développés, situation essentiellement héritée d’un sous-investissement chronique dans le système sanitaire national.

En 2017, la Chine joue à plein la carte de la multilatéralité et se révèle très active dans différentes initiatives, forums, échanges et coopérations régionales et internationales. Cette dynamique concerne plus de 100 pays et institutions parmi lesquels plus de 40 signeront des accords autour de la BRI et de son volet sanitaire. L’OMS [iv], l’UNAIDS (United Nations Program on HIV/AIDS) ou le GAVI (Global Alliance for Vaccines and Immunization) en font partie. En écho à la logique « militaire » de sécurisation des investissements réalisés le long de la BRI dont les tensions en Mer de Chine sont l’une des illustrations, il s’agit de déployer une logique de sécurisation « sanitaire » de ces corridors à vocation principalement économique [v]. Cette logique sanitaire est d’autant plus importante que la construction des infrastructures intégrées dans les partenariats de la BRI est essentiellement assurées par des travailleurs chinois. De ce fait, fréquemment appelés à se déplacer entre la Chine et les pays de construction des infrastructures négociées dans le cadre de la BRI, ces travailleurs induisent un risque de transit de maladies -notamment infectieuses- depuis les pays partenaires vers la Chine et vice-versa.

Cette dynamique sanitaire entamée en 2015 vient ainsi compléter la position devenue dominante de la Chine dans la production et l’exportation de produits médicaux à l’échelle mondiale [vi].

COVID - 19 : une accélération imprévue du plan de développement des nouvelles routes de la soie en santé

La crise COVID-19 a modifié la priorité des questions à traiter au sein de la politique étrangère de nombreux pays et la Chine n’est pas épargnée par ce phénomène. Néanmoins, la diplomatie sanitaire chinoise bénéficie de deux éléments structurants sur lesquels Pékin s’appuie aujourd’hui pour accélérer dans le développement du volet sanitaire de la BRI et sécuriser ses investissements. Le premier élément est la justification, par cette pandémie, du bien-fondé de la poursuite du développement de ses actions sanitaires nationales et internationales engagées depuis 2015. Le second repose sur le narratif, autopromu par elle-même, d’une Chine devenue acteur sanitaire international incontournable en capacité de rapidement contrôler une épidémie sur son territoire, mais également de faire preuve de solidarité en apportant une aide sanitaire internationale massive en situation de crise.

Bien évidemment, la position dominante de la Chine dans l’approvisionnement mondial en produits médicaux et les conditions financières favorables proposées dans le cadre de la BRI viennent en appui de ces éléments. Même si la réalité de terrain semble différente de ces narratifs favorables à la Chine (deux phénomènes épidémiques majeurs représentés par le SRAS et la COVID-19 en moins de deux décennies et une polémique non résolue quant à la gestion initiale de la pandémie actuelle), ils semblent néanmoins trouver un terreau favorable, notamment en Asie (ASEAN) [vii], en Afrique (FOCAC), et dans la partie orientale de l’Europe (17+1) [viii] [ix].

Si certaines grandes orientations peuvent être décidées au niveau international (OMS) ou régional (EU), les politiques de santé relèvent en premier lieu de la compétence de chaque pays, y compris en Europe. De ce fait, les partenariats sanitaires proposés par la Chine, aussi bien dans le cadre de la BRI qu’en dehors de celle-ci, permettent de s’affranchir de toute forme de régulation supranationale concernant les infrastructures sanitaires, la formation des personnels soignants, la recherche scientifique ou encore, arme de soft power non négligeable, la promotion de la médecine traditionnelle chinoise.

L’aide apportée par la Chine à l’Italie en mars 2020 et sa proposition d’intégration aux routes sanitaires de la soie [x], alors même que cette dernière se trouvait en situation de crise majeure COVID-19 et se retrouvait délaissée par une Europe paralysée du fait de restrictions sur l’exportation de matériel médical [xi], illustre ce propos.

Risques pour les Etats partenaires de la Chine

Au-delà du risque, mis en avant par les Etats-Unis, de « trappe de la dette »  intégrée dans les partenariats liés à la BRI (construction d’infrastructures au prix d’un endettement massif envers la Chine et dont le défaut de paiement induit le plus souvent une perte de souveraineté sur l’infrastructure au profit de Pékin), les pays signataires de ces accords en lien avec le secteur de la santé s’exposent également à un risque de perte de souveraineté sur certaines dimensions sanitaires nationales, ainsi qu’au risque de la mise en place d’une forme de pillage technologique et intellectuel dans ce domaine.

L’adoption d’un modèle sanitaire « à la chinoise », avantage compétitif évident pour la Chine, est susceptible d’orienter les systèmes de santé de ces pays partenaires à travers, par exemple, l’influence de la production normative nationale à la faveur de produits ou services aux caractéristiques chinoises. Le développement de partenariats autour des axes commerciaux de la BRI est également susceptible de conduire à l’installation progressive d’un écosystème à double flux permettant à la Chine d’écouler de façon « descendante » sa production de matériels, technologies et services à usage sanitaire, mais également de faire « remonter » le long de ces corridors l’ensemble des technologies et savoirs indispensables à la réalisation des plans précédemment cités, et notamment MIC25.

Combinée aux investissements chinois à l’étranger dans le domaine de l’industrie de la santé (4.2 milliards de dollars en 2017) ayant largement dépassé ceux des Etats-Unis (130 millions de dollars en 2017) [xii], cette stratégie permettrait à la Chine d’obtenir un accès rapide aux technologies étrangères en santé, dont celles intégrées transversalement dans les secteurs stratégiques du plan MIC25 [xiii]. Si l’on complète ce tableau avec le développement parallèle des routes digitales de la soie et l’implication d’acteurs très actifs dans la sphère de la santé digitale tels que Huawei ou ZTE, on comprend alors rapidement qu’au-delà de servir la vocation commerciale de la BRI en offrant une possibilité d’exportation de solutions de e-santé en dehors de la Chine, cette approche permet également d’envisager un accès privilégié à des données de santé hautement sensibles pour le développement d’outils d’intelligence artificielle en santé ou de dispositifs médicaux. Ces éléments sont également intégrés dans le plan MIC25.

Le risque de santé publique du pays est directement lié aux conditions proposées par la Chine pour la construction des infrastructures intégrées dans la BRI. En effet, la mobilisation de nombreux travailleurs en provenance directe de la Chine pour la réalisation de ces infrastructures induit des mouvements humains importants et, de ce fait, une majoration du risque d’importation de maladies infectieuses. Cette réalité a été à l’origine de l’interruption des vols commerciaux entre la Chine et l’Afrique dès les premières semaines de la pandémie [xiv]. Ce risque vient évidemment s’ajouter à celui lié à la dépendance de la Chine quant à la production et l’exportation en urgence de matériels médicaux allant du matériel de protection (dont masques ou gants) aux dispositifs médicaux nécessaires à la gestion des épidémies (dont kits diagnostics ou respirateurs). De nombreux pays, au premier rang desquels figure la France, ont pu en faire la douloureuse expérience avec la COVID-19.

De la diplomatie des masques à celles des vaccins

Le retrait des Etats-Unis de l’OMS sous la présidence Trump, les difficultés engendrées aux Etats-Unis par la pandémie, la paralysie des décideurs politiques européens aggravée par les restrictions sur l’exportation du matériel médical en dehors de l’UE [xv], et plus largement l’incapacité des acteurs classiques à apporter une aide internationale aux pays les plus en difficulté ont permis à la Chine de se présenter très tôt comme une alternative crédible aux acteurs occidentaux impliqués dans l’aide sanitaire internationale.

Ainsi, dès avril 2020, la Chine annonce avoir contrôlé l’épidémie sur son territoire et se lance dans l’aide sanitaire internationale. Parmi toutes les aides apportées, celle concernant la production et l’acheminement de masques faciaux de protection contre le virus sera probablement celle qui marquera le plus les esprits. Ceci d’autant plus que quelques semaines auparavant l’Europe et les Etats-Unis craignaient une rupture d’approvisionnement en masques faciaux du principal fabricant mondial, à savoir la Chine. Cette crainte ne s’est jamais confirmée. Au nadir, la chute de production a été estimée à 15% avec un rebond impressionnant après déconfinement de la Chine (production multipliée par 12 pour atteindre une production quotidienne de 116 millions de masques) [xvi].

Pékin a ainsi déclaré avoir fait parvenir plus de 70 milliards de masques faciaux à destination de 200 pays sur la période du 1er mars au 31 mai 2020 [xvii], et certains acteurs privés chinois proches du pouvoir, tel que le groupe Alibaba anciennement présidé par Jack Ma, ont contribué à apporter cette aide à plus de 150 pays [xviii]. C’est sur la relance de cet appareil de production dédié aux dispositifs de protection individuelle que s’appuie encore aujourd’hui la « diplomatie des masques ».

En parallèle de cette diplomatie des masques, la Chine n’a pas hésité à déployer un narratif de nouvelle « grande puissance responsable » [xix] oeuvrant à la construction d’une communauté de destin pour l’humanité [xx]. La livraison massive de masques faciaux a ainsi été complétée sur la même période du 1er mars au 31 mai 2020 par la livraison de 340 millions de tenues de protection, 115 millions de paires de gants, 96.700 respirateurs, 225 millions de kits de test et 40 millions de thermomètres infra-rouge [xxi]. Quelques semaines plus tard, la Chine annonce une nouvelle étape : la mise au point, en un temps record, d’un vaccin anti-COVID19. Ce nouveau « bien public mondial » [xxii] au service de la lutte contre la COVID-19 est aussitôt transformé en arme redoutable au service du plan de développement chinois à l’international.

Ainsi, lors d’un sommet extraordinaire en Afrique tenu en juin 2020, la Chine n’hésitait pas à indiquer qu’elle assurerait une livraison prioritaire de son vaccin anti-COVID19 en premier lieu aux pays consentant à s’engager dans des partenariats post-pandémiques autour de l’énergie, du big data ou encore de la 5G avec la Chine [xxiii]. D’autres mesures telles que la construction du futur « centre africain de prévention et de contrôle des maladies » ou la promesse « d’annulation de dettes » pour les pays les plus en difficulté quant au remboursement des emprunts contractés dans le cadre de la BRI seraient également des éléments de négociation que la Chine serait en mesure de proposer à ces partenaires potentiels.

Implications géopolitique

L’action de la Chine dans la réponse à cette pandémie a globalement renforcé sa position sur la scène internationale, et notamment concernant le rôle qu’elle pourrait avoir dans la gestion de crises sanitaires majeures.

Une position chinoise perçue comme renforcée sur la scène internationale

De surcroît, la promesse d’annulation de dettes selon certaines conditions atténue l’impact du narratif porté par les Etats-Unis de « piège de la dette » [xxiv]dans lequel la Chine enfermerait volontairement, et avec de faibles contreparties, certains de ses partenaires commerciaux. En revanche, l’expansion post-pandémique d’un réseau sanitaire autour de ces corridors économiques projetant la puissance chinoise à l’international, et contribuant à l’accélération du développement du plan national MIC25, pourrait s’accompagner d’une majoration des tensions géopolitiques entre la Chine et les Etats-Unis, mais également avec l’Europe.

Sur ce point, le retour des Etats-Unis au sein de l’OMS ne manquera pas de transformer cette institution en nouveau lieu de confrontation sino-américaine sur ambitions de leadership sanitaire chinois à l’international, et ce dans un contexte marqué par une dépendance déjà trop forte vis-à-vis de la Chine quant à la production des produits médicaux (médicaments inclus). Le déploiement parallèle du plan MIC25, la production de normes qu’il induira au plan national, et la vocation de ces normes à diffuser le long des routes physiques et digitales de la BRI ne manqueront pas d’enclencher une guerre autour de la définition des nouvelles normes sanitaires à adopter à l’échelle internationale. A n’en pas douter, l’arme de la position dominante chinoise dans la production de matériels médicaux, de médicaments, et demain peut-être de vaccins, sera utilisée sans retenue comme outil d’influence des normes à adopter dans ce secteur.

Zones d’ombres à éclairer concernant les premières heures de la pandémie

En amont du rôle apporté par la Chine dans l’aide internationale, le pays devra néanmoins s’expliquer sur l’origine du virus, mais également sur la gestion initiale de l’épidémie ayant abouti à transformer ce phénomène local en pandémie planétaire.

Sur le volet de l’origine du virus incriminé, l’hypothèse dominante reste à ce jour celle de l’émergence au sein de l’un des marchés aux animaux vivants de la ville de Wuhan. Ces marchés, véritables réservoirs d’une multitude de « bombes biologiques à retardement » [xxv], ont déjà été impliquées dans l’occurence d’au moins deux épidémies zoonotiques : l’épidémie de SRAS de 2003 et la pandémie actuelle. Conscient de ce risque majeur, l’OMS demande aujourd’hui officiellement la suspension de ces marchés "humides" dans le monde entier dans l’attente d’une législation pérenne sur le sujet [xxvi]. Il convient néanmoins de ne pas minimiser l’importance de ces marchés dans la culture asiatique en général, et dans la culture chinoise en particulier, ayant conduit à la réouverture rapide de ces marchés quelques semaines après la crise du SRAS [xxvii]. L’OMS appelle également la Chine à coopérer afin d’éliminer toute possibilité de fuite du virus SARS-CoV2 d’un laboratoire de la ville, hypothèse que Pékin a toujours refusé d’évoquer [xxviii]. Si elle était néanmoins confirmée, cette négligence pourrait alors induire une multiplication des demandes de compensation pour les dégâts induits par cette pandémie à l’échelle internationale, démarche déjà enclenchée par certains Etats américains tels que le Missouri [xxix].

Concernant la gestion initiale de l’épidémie, l’absence de réponse coordonnée rendue difficile par les obstacles bureaucratiques, le manque évident de volonté de coopération avec les autorités internationales dans l’identification du cas index et, ironie de la situation, dans la réalisation du « contact tracing » dans le pays où les technologies de surveillance des populations est la plus avancée au monde, sont autant de signaux illustrant les difficultés de transparence sur le sujet liées au culte du secret du régime politique autoritaire en place.

Un changement de stratégie médiatique chinoise

Sur l’ensemble de ces points, le changement de posture opéré en cours de pandémie par certains diplomates chinois, alias les « loups combattants » ou « loups guerriers » [xxx], menant une guerre médiatique décomplexée contre toute critique visant leur nation, illustre le changement de cap annoncé par Xi Jinping dès 2013. A l’approche du centenaire du Parti communiste chinois (juillet 2021) et en parallèle de sa montée en puissance militaire, la Chine semble vouloir affirmer son rôle de puissance « à la crédibilité non contestable » sur la scène internationale. L’actualité récente sur le vaccin chinois soulève néanmoins quelques interrogations chez les partenaires de la Chine et sur la scène internationale.

La reconnaissance d’une efficacité limitée du CoronaVac par Gao Fu, directeur du centre chinois de contrôle et de prévention des maladies [xxxi], le non-respect des engagements d’approvisionnements en vaccins de pays partenaires de la Chine [xxxii], et les retards de livraison en matières premières de pays cherchant à produire nationalement leurs vaccins chinois ou concurrents pour pallier aux pénuries [xxxiii] sont autant de signaux péjoratifs pénalisant la crédibilité de la Chine quant à ses capacités d’innovation médicale, de validation scientifique de ces innovations, ou de production massive de vaccins telle qu’annoncée. Même si le parallèle peut sembler lointain, cette situation n’est pas sans rappeler celle des fonderies d’arrière-cours du Grand Bond en Avant de 1958 visant à dépasser à tout prix les capacités de production d’acier de la Grande Bretagne et des Etats-Unis aux dépens d’une piètre qualité de l’acier produit obtenu.

L’aide sanitaire majeure déployée par la Chine au niveau international a engendré une forme d’indulgence transitoire de la communauté internationale quant à sa responsabilité dans l’occurence de cette pandémie. Elle a également permis une accélération du développement du volet sanitaire de la BRI, canal de prédilection à la projection de l’accroissement la puissance chinoise au niveau international, et l’émergence de relais de croissance indispensables sur fond de guerre commerciale avec les Etats-Unis. Le rêve de retour à la puissance impériale chinoise, conforté par ces externalités positives de court terme renforçant le développement de la stratégie chinoise de long terme, pourrait venir se fracasser sur un constat international d’échec des promesses d’antidote vaccinal que propose aujourd’hui Pékin à un monde empoisonné par le virus SARS-CoV2.

Néanmoins, à un moment où l’OMS annonce que la pandémie sera encore présente plusieurs mois malgré l’arrivée des vaccins [xxxiv], la France, et plus largement l’Europe, ne doivent pas rester dans une position de spectateur.  Attendre un potentiel écroulement de la réputation d’un adversaire menaçant ses valeurs et ses aspirations propres de développement social et économique n’est pas suffisant. Face à ce nouveau cheval de Troie infiltrant déjà les frontières orientales de l’Europe à travers les « 17+1 », une stratégie au minimum défensive, si ce n’est offensive, doit rapidement être adoptée par la France et l’Europe.

Victor de Castro
Auditeur de la 36ème promotion MSIE

Notes