Aujourd’hui, en matière de fiscalité internationale, deux sphères d’influence se font face et tentent de s’arroger le leadership de la réforme du système fiscal : l’OCDE et le secrétariat général de l’ONU. Cette confrontation repose essentiellement sur un affrontement informationnel car les deux dispositifs de réforme sont peu ou prou les mêmes. L’ONU peut s’appuyer sur un maillage d’ONG bien organisé prompt à décrédibiliser les initiatives des pays développés face aux Sud Global. Loin d’être une simple querelle de chapelles, l’affrontement informationnelle autour de la fiscalité internationale est très révélateur des soubresauts liés à la remise en question de l’ordre mondial et ses grands principes monétaires et financiers. 

Les bouleversements de l’après COVID

Au lendemain du pic de crise covid, le grand narratif de sortie crise repose sur la « préparation du jour d’après », censé prendre à bras le corps tous les pans faillis du système internationale fortement mis sous tension par la pandémie et les pratiques protectionnistes et l’absence de solidarité entre États. D’autre part, il faut relancer les économies. Acculés, les pays développés cherchent des moyens de financer proprement et de manière juste leurs relances.

En 2021, le scandale des Panama Papers affecte ce narratif de solidarité – les opinions comprenant se rappelant une nouvelle fois que le régime de solidarité et de consentement à l’impôt est biaisé, avec les pays développés en figure de proue de cette dérive. Ce qui est vu comme une hypocrisie occidentale est également instrumentalisé par les pays du Sud afin de parvenir, non seulement à réformer le système financier mondial, mais également de trouver de nouveaux leviers de financement de leur développement ­- dans un contexte inflationniste et d’austérité climatique. 

Le premier coup porté à l’architecture fiscale mondiale a lieu au Etats-Unis lorsque Joseph Biden, nouvellement élu à la tête du pays, souhaite opérer un coup auprès de l’opinion publique et taxer plus fortement les grands bénéfices du pays. Le dispositif ad hoc se nomme ainsi le « Made In America Tax Plan »[i]. Afin de ne pas désavantager l’économie américaine, l’administration Biden pousse pour une réforme fiscale via l’OCDE afin d’aligner les pays du nord avec la dynamique d’outre-Atlantique.

Au même moment, le président Joe Biden, fait la promotion de ce qui deviendra l’Inflation Reduction Act, censé être le plus grand programme d’investissement depuis la grande dépression. En premier lieu dénommé « Build Back Better Plan », ce programme se verra renforcer si l’opinion a le sentiment que cette initiative ne se fait pas à leur détriment et contribue à entretenir la justice fiscale et la fin des doubles standards dont jouissent le « Big Business » dont les GAFAM sont le symbole aux Etats-Unis. 

L’élite mondiale face au Sud global 

L’OCDE, dominée par les économies du G20, contrôle largement le discours sur la réforme fiscale internationale, en la présentant comme une avancée historique et nécessaire. L’utilisation de termes comme « juste part d’impôts », « historique », ou « universelle » permet de créer un consensus international qui justifie l’accord, même si celui-ci est conçu pour répondre principalement aux besoins des économies avancées.

Une réforme dite « élitaire » qui se veut universelle

"Après des années de travaux et de négociations intenses, ce paquet de mesures historiques garantira que les grandes entreprises multinationales paient leur juste part d'impôts partout dans le monde (…) Ce plan à deux piliers sera d'une aide précieuse aux États qui doivent mobiliser les recettes fiscales nécessaires pour rétablir leurs budgets et leurs finances publiques tout en investissant dans les services publics essentiels, les infrastructures et les mesures requises pour que la reprise post-Covid soit forte et durable"[ii]

Le difficile satisfecit de l’OCDE

Le directeur de l’Organisation de coopération et de développement (OCDE), Mathias Corman, deux ans après la nouvelle réforme de taxation déclarait : 

« La communauté internationale a réalisé de solides progrès dans la mise en œuvre de ces réformes, qui sont conçues pour rendre nos régimes fiscaux internationaux plus équitables et leur permettre de mieux fonctionner dans le contexte d’une économie numérique et mondialisée (…) La nouvelle analyse d’impact économique souligne une nouvelle fois l’importance d’une mise en œuvre rapide, efficace et généralisée de ces réformes afin que ces gains de recettes considérables puissent se concrétiser. Une mise en œuvre à grande échelle contribuera également à stabiliser le système fiscal international, à améliorer la sécurité juridique en matière fiscale et à éviter la multiplication des taxes unilatérales sur les services numériques et des différends commerciaux et fiscaux afférents, qui auraient des conséquences préjudiciables sur l’économie mondiale et sur les économies du monde entier. »

Exhortant implicitement les États membres de l’OCDE signataires de la réforme à traduire les piliers I et II en droit interne, notamment les Etats-Unis dont le Congrès est réticent à remettre en cause les facilités fiscales de certains de ses territoires (Delaware en tête), le directeur de l’OCDE tente de promouvoir sa réforme dans un contexte de montée en puissance de l’initiative concurrente aux Nations Unies. D’autre part, la Hongrie et l’Ireland n’ont pas signé la déclaration commune en 2021. 

 L’ONU plus légitime ? 

L'ONU emploie un vocabulaire humanitaire et économique pour attirer l'attention sur les besoins des pays en développement, qui sont souvent négligés dans le discours dominant. En positionnant la réforme fiscale comme essentielle pour les Objectifs de développement durable (ODD), l’ONU cherche à réorienter le débat autour des inégalités économiques et de la justice sociale.

« Seul un système fiscal international pleinement inclusif sera légitime et efficace », a déclaré Junhua Li, Secrétaire général adjoint pour le développement économique et social, lors de l'ouverture de la session du Comité ad hoc. (…) « Les moyens de subsistance et l'avenir de milliards de personnes dépendent de la capacité des gouvernements à financer les infrastructures de base, l'éducation, les services de santé et l'action climatique », a ajouté le Secrétaire général adjoint Li Junhua.

Le fait que le sous-secrétaire à l’ONU qui promeuve ce dispositif soit de nationalité chinoise – dans un contexte de rivalités sino-américaine de plus en plus exacerber – ne peut être considéré comme un élément marginal de l’affrontement. Notons que la Chine ne fait pas partie de l’OCDE mais a pris part volontairement aux négociations mis en place en 2021 pour faire advenir une réforme. 

L'ONU emploie un vocabulaire humanitaire et économique pour attirer l'attention sur les besoins des pays en développement, qui sont souvent négligés dans le discours dominant. En positionnant la réforme fiscale comme essentielle pour les Objectifs de développement durable (ODD), l’ONU cherche à réorienter le débat autour des inégalités économiques et de la justice sociale.

(Vote à l’assemblée générale des Nations Unies de la convention cadre sur une taxation internationale[iii])

Il est flagrant de constater les abstentions ou refus émanant de certains grands pays de l’OCDE tels que les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la France, Israël encore le Japon. A contrario, la Russie et la Chine ont avalisé le projet. Ceci consacre une nouvelle fois les dissensions au sein du Conseil de Sécurité de l’ONU. 

 Le réseau d’ONG pro-réforme lâche l’OCDE au profit du modèle onusien

Des organisations comme le Tax Justice Network (TJN) ou Oxfam contestent activement le cadre fiscal proposé par l'OCDE, en le qualifiant de favorable aux multinationales et aux pays riches, et en appelant à un système plus juste pour les pays en développement.

Tax Justice Network (TJN)

Cette ONG est l'une des plus vocales dans la critique du cadre fiscal de l'OCDE. Elle considère que les réformes menées par l'OCDE, en particulier le taux minimum d'imposition de 15 %, sont trop faibles et peu coercitifs concernant les problèmes d'évasion fiscale. TJN estime également que l'OCDE ne prend pas suffisamment en compte les intérêts des pays en développement. Par la voix de son directeur général, Alex Cobham, TJN critique le modèle OCDE[iv] :

Il est intéressant de constater que Alex Cobham a travaillé pour d’autres ONG dont Christian Aid et Save the Children mais aussi participé à des programmes onusiens tels que UNCTAD, la commission des affaires économique de l’ONU et la Banque Mondiale. 

Oxfam

Oxfam critique le fait que la réforme de l'OCDE ne bénéficie pas de manière équitable aux pays en développement, qui perdent des milliards de dollars de revenus chaque année en raison des pratiques fiscales des multinationales. Oxfam a qualifié le taux minimum de 15 % de trop bas pour réellement impacter la réduction des inégalités et lutter contre la pauvreté mondiale.

Dans son communiqué de presse titré « Taxation des multinationales : un accord qui met sous pression les paradis fiscaux mais qui devrait bénéficier essentiellement aux pays riches datant du 1 juillet 2021, Oxfam déclare : 

« Non seulement l’accord laisse encore des failles aux multinationales pour pratiquer l’évasion fiscale mais il devrait accentuer les inégalités entre pays riches et pays pauvres. Un accord juste aurait permis une meilleure redistribution des droits à taxer. Mais 60% des recettes de l’impôt minimum seront captées par les pays du G7. Les pays en développement, qui représentent plus d’un tiers de la population mondiale, ne devraient percevoir que 3% des recettes. (…) « Alors que de nombreux pays réfléchissent à la manière de régler la facture de la crise du coronavirus, l’accord proposé aujourd’hui ne suffira pas à y répondre : il reste encore éloigné de l’ambition nécessaire pour mettre fin à l’ère des paradis fiscaux, de la concurrence fiscale déloyale et de permettre une redistribution plus équitable des droits à taxer entre les pays »[v]

Global Alliance for Tax Justice (GATJ)

Cette coalition mondiale d'ONG milite pour une réforme fiscale internationale plus équitable. La GATJ critique l'OCDE pour ne pas avoir consulté suffisamment les pays en développement dans le cadre des réformes et plaide en faveur d'un processus sous l'égide des Nations Unies pour garantir un meilleur équilibre des intérêts.

Par la voix de son chef coordinateur Dereje Alemanyehu, GATJ déclare : 

« Une solution convenue dans le cadre d'un processus politiquement biaisé et opaque, en dehors du système des Nations Unies et sans la représentation responsable des pays concernés, ne peut pas avoir la légitimité d'un accord international contraignant. L'accord fiscal de l'OCDE a été conçu pour répondre à l'accord récent du G7 sur un taux d'imposition minimum mondial de 15 % pour les entreprises, et ignore complètement les propositions et les réserves qu'un certain nombre de pays en développement ont formulées au cours de nombreuses années de travail. (…) Il est scandaleux de célébrer un tel accord qui a forcé les pays en développement à 'choisir entre quelque chose de mauvais et quelque chose de pire', comme l'a récemment déclaré le ministre argentin des Finances, Martin Guzman. Un accord mondial juste n'est possible que dans un processus intergouvernemental ouvert, pleinement inclusif et transparent, dans lequel le public et la société civile peuvent tenir les négociateurs responsables des propositions et des décisions, et où les projets d'accords sont soumis à un examen public. Un tel processus n'est possible que dans le cadre d'une négociation intergouvernementale sous l'égide des Nations Unies, où les pays peuvent participer sur un pied d'égalité. »[vi]

Dans cette déclaration nous retrouvons tous les mots-clés de l’affrontement, soit l’ONU, le G7 et l’OCDE - tout cela au service de la promotion d’un modèle plus inclusif et soucieux des fractures Nord/Sud. Notons que Mr. Dereje Alemanyehu a travaillé 22 ans auprès de Christian Aid notamment sur la région Est-Africaine.

Christian Aid

Cette organisation a exprimé ses inquiétudes sur le fait que la réforme menée par l'OCDE n'améliore pas suffisamment la situation des pays les plus pauvres. Christian Aid a appelé à une approche plus ambitieuse pour taxer les multinationales, en particulier dans les secteurs numériques et technologiques, afin que les pays en développement puissent récupérer des ressources fiscales essentielles. De nombreux porte-paroles de la réforme onusienne sont souvent issues de Christian Aid. Cette association, au vu de sa structure (britannique) et de son champ d’action (en Afrique majoritairement) est assez représentatif du réseau informationnel qui agit sur le sujet de la taxation internationale, c’est-à-dire des contre-pouvoirs occidentaux et majoritairement anglo-saxon servant les intérêts du Sud selon une vision religieuse et altermondialiste. 

Third World Network (TWN)

Le TWN critique la domination des pays riches dans la gouvernance des règles fiscales internationales via l'OCDE. L'organisation appelle à des négociations plus inclusives sous l'égide de l'ONU, car elle estime que le cadre actuel est trop biaisé en faveur des grandes économies.

Par la voix d’Antonio Salvador, TWN déclarait en 2023 son hostilité à la réforme OCDE vue comme trop centré sur l’influence des pays riches et leurs grandes entreprises numériques : 

« Afin de répondre à la question de la fiscalité de l'économie numérique, souvent appelée commerce électronique, l'OCDE/G20 a proposé le Cadre inclusif sur l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices (BEPS), et a publié le 11 juillet une déclaration de résultats sur la solution à deux piliers pour relever les défis fiscaux liés à la numérisation de l'économie. Toutefois, les défenseurs de la justice fiscale ont constamment critiqué ces solutions, les jugeant totalement insuffisantes pour taxer les plateformes numériques, d'autant plus que le processus manque d'inclusivité. En interdisant aux pays d'imposer une taxe sur les services numériques aux plateformes numériques opérant en tant que sociétés étrangères non-résidentes, les solutions proposées constituent une attaque directe contre le droit souverain des pays indépendants d'imposer des taxes. En effet, les nations imposent généralement des taxes par le biais de leurs branches législatives respectives, dont le pouvoir législatif découle du peuple. Ainsi, la solution à deux piliers de l'OCDE/G20 prive de leurs droits des populations entières. »[vii]

Déjà en 2021, Antonio Salvador prenait part aux discussions de l’ONU au sein du Tax Committee :

« Les organisations de la société civile et les syndicats estiment que l'« Accord fiscal » de l'OCDE/G20, basé sur le soi-disant « Cadre inclusif » sur le BEPS et conforme à l'accord fiscal du G7, ne constitue pas une solution administrativement réalisable et juste à la question de la fiscalité dans une économie mondiale de plus en plus globalisée et numérisée. (…) En lien avec notre critique du Cadre inclusif de l'OCDE/G20, en ce qui concerne la taxation des entreprises numériques opérant dans des juridictions où elles n'ont pas d'établissements permanents, l'agenda devrait inclure une étude, en particulier pour les pays en développement (…), comparant les revenus attendus des mesures fiscales liées au commerce électronique, telles que la taxe sur les ventes numériques/l'impôt d'égalisation, l'article 12B (impôt sur le revenu des services numériques automatisés) du Modèle de convention fiscale des Nations Unies, et les droits de douane sur les transmissions électroniques de biens et services – tous imposés simplement sur le montant brut – par rapport à la proposition du Pilier 1 de l'OCDE/G20 et du G7 qui impose des taxes uniquement sur les excédents (revenus nets imposables), le cas échéant, dépassant 10 % de la marge, et seulement sur les entreprises ayant des revenus bruts supérieurs à 20 milliards d’euros. »[viii]

En effet, Antonio Salvador a été l’un des premiers à participer à la contre-attaque onusienne vis-à-vis de la réforme sous bannière OCDE. Il est l’un des premiers à avoir contribuer en tant que directeur d’ONG à l’agenda de la UN Tax Committee. 

Quid des ONG pro-business et pro-GAFAM

D’un autre côté, certaines organisations, financées en partie par les GAFAM, soutiennent des politiques fiscales favorables aux grandes entreprises technologiques. Des think tanks et ONG influencées par les GAFAM se positionnent subtilement comme des acteurs neutres ou favorables à l’innovation technologique, tout en défendant indirectement des réformes qui limitent la taxation des multinationales.

Ces ONG utilisent des recherches, des rapports et des campagnes de communication pour justifier l’idée que des taxes trop élevées sur les géants du numérique freineraient l'innovation et la croissance. Elles peuvent également jouer sur la peur de voir ces entreprises délocaliser ou réduire leurs investissements dans des pays qui appliqueraient des réformes fiscales plus strictes.

L’organisation des ONG profitable à l’ONU

Il est assez flagrant de constater en creux une victoire de l’ONU contre l’OCDE concernant la réforme de taxation internationale. Le cadre de l’ONU paraît non seulement plus propice à l’émergence d’une telle réforme au regard des statuts de l’ONU et des ODD. De plus, l’ONU bénéficie du soutien d’un réseau informationnel mieux organisé. En comparaison des prises de position pro-GAFAM et pro-OCDE, le réseau pro-ONU a montré plus de densité informationnelle. Autrement dit, par le nombre et la qualité de l’information diffusé, ce réseau a su s’adresser au public cible (soit le Sud Global) tout au long du processus de réforme. 

Cet exemple montre bien la perte de légitimité de l’OCDE. Vis-à-vis de l’effet de masse des pays en développement, l’OCDE avec ses 38 membres peine a exercé une influence mondiale. Notoirement néo-libérale dès ces origines, l’OCDE représente de plus en plus un échantillon du double standard internationale totalement permissif aux intérêts occidentaux contre le Sud. 

Lutte informationnelle et atteinte au prestige 

En définitive, cette lutte informationnelle n’a pas vocation à affaiblir un modèle économique ou à nuire spécifiquement à des entreprises sur un marché précis. Ce qui est à l’œuvre s’agissant ici de l’OCDE versus l’ONU relève davantage de l’atteinte à la réputation. C’est donc le prestige de grande puissance que cherche à atteindre le réseau informationnelle pro-ONU que nous avons analysé plus haut. 

D’autre part, le processus rhétorique employé repose sur la maïeutique, c’est-à-dire qu’il tente accoucher l’opinion de l’idée que l’initiative de réforme occidentale est viciée et entérine la poursuite des mécanismes de contournement et de non-consentement à l’impôts des grandes fortunes mondialisées pour la plupart basées dans les pays développés. 

Dénaturer le multilatéralisme sous hégémonie américaine en retournant l’ONU contre l’occident est également un des effets finaux recherchés. La riposte, si elle devait avoir lieu serait périlleuse pour les États du Nord car ils servent de l’ONU pour légitimer leurs actions diplomatiques et militaires via l’ONU et donc cela reviendrait à affaiblir leur propre levier de crédibilité. Par conséquent, les pays développés sont neutralisés. 

Benjamin Liets (MSIE44 de l’EGE)

Notes