Estimé à près de 8 000 milliards de dollars, le projet des « Nouvelles routes de la soie (NRS) » chinois a pour objectif la réalisation d’un vaste réseau d'infrastructures de transport, d'énergie et de télécommunications reliant l'Europe, l'Afrique et l'Asie. Ces financements d’infrastructures serviront également les objectifs clés en matière d'économie, de politique étrangère et de sécurité du gouvernement chinois et des 115 gouvernements participants. Cependant, depuis la concession accordée suite à un défaut de paiement à une société d’Etat chinoise concernant un port sri lankais, on s’est interrogé sur la préméditation de la Chine dans cette opération. Ce cas précis pourrait-il faire partie d’une stratégie globale de l’Empire du Milieu poussant certaines économies dans une situation d’insolvabilité afin d’obtenir en échange des concessions géostratégiques ?
Un premier cas représentatif d’une stratégie prédatrice
En 2007, le Sri Lanka accepte de confier à Pékin la construction d'un port dans la ville de Hambantota. Bien que les études de faisabilité aient conclu sans appel à la non-rentabilité du projet, Pékin a débloqué en 2010 une ligne de crédit de 307 millions de dollars, à condition que les travaux soient confiés à une entreprise chinoise, China Harbor. De hauts responsables sri lankais ont reçus à cette occasion des pots-de-vin pour accorder les transactions et financer leurs campagnes politiques. Deux ans après, Colombo obtient un nouveau prêt de 757 millions de dollars, à condition que le taux du précédent passe à un niveau très élevé de 6,3 %. Le président chinois Xi Jinping intégrera le projet dans ses NRS en 2013. Colombo pense pouvoir toucher les bénéfices de l'exploitation du port, tandis que Pékin obtient un point de passage stratégique dans l’océan Indien par lequel transite une importante partie des navires commerciaux chinois à destination de l’Europe. Mais en 2015, l’exploitation du port est un fiasco commercial et le Sri Lanka croule sous les dettes avec plus 8 milliards de dollars de prêts consentis par la Chine pour plusieurs projets d'infrastructure dans le pays. Incapable de rembourser, Pékin refuse une restructuration des prêts et en décembre 2017, après deux ans de négociations, Colombo accepte finalement de céder à la Chine l'exploitation du port de Hambantota pour une période de 99 ans en échange de l'effacement d’un peu plus de 1 milliard de dollars d’emprunt chinois.
Au moment de l’octroi de la concession du port, les emprunts chinois ne représentaient pourtant que 10 % des 46,5 milliards du total des emprunts extérieurs contractés. Cependant, le Sri Lanka a accumulé une dette de 15,3 milliards de dollars provenant d’emprunts extérieurs et de facilités de financement à terme en devises étrangères entre 2007 et 2018. Le problème de la dette du Sri Lanka consiste alors à éviter les défaillances et à respecter ses obligations vis-à-vis des investisseurs internationaux et des prêteurs à l’aide d’emprunts extérieurs, de plus en plus coûteux. Face à un électorat aux attentes croissantes - et incapable de mettre en œuvre des politiques visant à attirer des flux de capitaux non générateurs de dette, à améliorer la productivité et à obtenir une croissance soutenue - les gouvernements sri lankais successifs ont mis à profit les marchés de dette à faible coût pour financer des déficits budgétaires persistants. Aujourd'hui, le pays est pris dans le cercle vicieux classique des emprunts sans cesse croissants pour payer les dettes passées et financer les déficits en cours.
Une stratégie chinoise multidimensionnelle
La justification des NRS par le développement économique de chacun des partenaires est en réalité jumelée à un soutien à la croissance économique interne de la Chine ainsi qu’à une volonté d’une expansion de son influence stratégique et militaire. Les projets ne visent pas réellement à soutenir l’économie locale, mais à faciliter l’accès aux ressources naturelles et/ou à ouvrir le marché à ses produits d’exportation. Dans de nombreux cas, la Chine impose ses entreprises d’Etat, ouvriers et ingénieurs compris, minimisant ainsi le nombre d'emplois locaux créés. Les prêts chinois sont souvent réalisés en partie en nature (tracteurs, livraisons de charbon, service d’ingénierie) mais un remboursement en dollars est exigé, obligeant à rechercher un excédent commercial élevé pour les rembourser, tandis que les réserves de changes de l’Etat emprunteur s’épuisent.
La Chine a également besoin d’assurer la pérennité de son économie en stimulant le secteur de la construction et souhaite créer des débouchés pour ses entreprises de travaux publics. Ainsi, pour pallier à un grave problème de surcapacités d’acier, de ciment et de matériel ferroviaire, les NRS lui offre une opportunité calculée d’exporter ses biens et de soulager son économie. Afin de convaincre ses futurs partenaires, il est donné une estimation des coups sous-évaluée. Par la suite, le prolongement des délais de construction entraîne des surcoûts importants, nécessitant même parfois un prêt supplémentaire auprès des banques d’Etat chinoises à un taux supérieur au taux initialement octroyé. La rentabilité du projet pour l’Etat emprunteur n’est pas une priorité puisque les objectifs du gouvernement chinois sont atteints. Par cette stratégie multidimensionnelle, l’Empire du Milieu fait travailler ses entreprises et ses salariés, vends ses produits et ses services pour la constitution des infrastructures, récupère des devises, étend sa capacité d’influence à des sites vitaux pour sécuriser ses approvisionnements et l’écoulement de ses produits, voire préparer des prises de positions militaires à travers le monde avec les « Routes de la soie de la sécurité ».
Une remise en cause des effets positifs des « Nouvelles routes de la soie »
Selon le centre de réflexion Center for Global Development, les NRS accroissent « significativement » les risques de dévissage de huit pays très endettés : Mongolie, Laos, Maldives, Monténégro, Djibouti, Tadjikistan et Kirghizistan. Insolvables, les Maldives ont même dues modifier la Constitution pour consentir la vente de plusieurs îles à la Chine en remboursement d’un prêt trop coûteux. La Malaisie est revenue sur ses engagements en annulant trois investissements d’une valeur de 22 milliards de dollars, estimant ne pas avoir la capacité de rembourser leurs financements par l’emprunt chinois. Quant au Pakistan, qui accueille un projet de liaison de 54 milliards de dollars entre la Chine et le port de Gwadar, la pays est au bord de l'insolvabilité, renforçant l'éventualité d'une aide imminente du Fonds monétaire international (FMI). Ce dernier s’est également alarmé de ces partenariats qui peuvent conduire à un accroissement problématique de l'endettement, limitant les autres dépenses quand les frais liés à la dette augmentent. Le danger réel est celui du risque lié aux problèmes de gestion et de gouvernance qui accompagne généralement l’aide chinoise. Une meilleure analyse de faisabilité et de rentabilité des projets et une négociation plus forte des pays émergents des contrats avec la Chine est nécessaire. Dans cet objectif, le FMI recommande de s’assurer de la viabilité financière des emprunts souverains, de rendre compte de la dette publique de manière exhaustive et transparente et de promouvoir la collaboration entre les créanciers officiels afin de traiter les cas de restructuration de la dette qui font intervenir des prêteurs non traditionnels.
En réponse aux critiques et aux problèmes de corruption, la Chine a pris des mesures en ce sens afin de rassurer ses partenaires et la communauté internationale pour réfuter les accusations de piège de la dette. La Chine a ainsi apporté son soutien à un centre de formation du FMI pour aider à améliorer la capacité de gestion de la dette des pays participant à la NRS, et le Ministère des Finances chinois a convenu avec les principales institutions financières multilatérales de créer une nouvelle plate-forme de coopération. En 2017, la Chine s'est également engagée dans les Orientations opérationnelles du G20 pour le financement durable et, en 2019, dans les Principes du G20 pour les investissements dans les infrastructures de qualité, qui contiennent des dispositions relatives à la dette, notamment le respect des politiques de la Banque mondiale et du FMI pour les pays où le poids de la dette est préoccupant. Une action concrète de la Chine pour concrétiser ces engagements est maintenant à démontrer. Le Ministère chinois des Finances a publié un nouveau cadre, non contraignant il est vrai, pour la prise en charge de la dette au titre du programme NRS, inspiré de celui du FMI et de la Banque mondiale, afin de guider les activités de financement du programme NRS dans les pays les moins développés.
Pour remédier à cela, la Chine devrait adopter des règles de prêt formelles similaires à celles des banques multilatérales de développement[1]. La mise en œuvre de telles règles offrirait certains avantages à la Chine. En s’appliquant uniquement aux banques de politique chinoise et au Ministère du Commerce, il serait relativement simple à mettre en œuvre et n’exigerait que de modestes efforts de coordination supplémentaires. Cette approche couvrirait la majorité de ce que l'on pourrait considérer comme un financement du développement chinois, plaçant ainsi la Chine dans une position sensiblement plus analogue à celle des financiers traditionnels du développement. Cela encouragerait également une coopération et une coordination beaucoup plus étroites entre la Chine, le FMI et d'autres créanciers officiels - un partage plus important des informations pouvant également contribuer à réduire certaines des tensions géopolitiques autour de ces projets d'infrastrutures. La Chine a déjà accepté le report du paiement de la dette de certains Etats dans le cadre de la NRS.
Fort de ce constat, la question centrale pour l’Occident est maintenant de savoir comment arrêter les « victimes consentantes » des NRS tout en évitant les réactions impulsives qui pourraient se retourner contre lui à long terme. Il n’y a pour le moment aucune initiative d’envergure de l’Europe permettant de concurrencer le programme mondial des NRS. De son côté, Donal Trump est bien décidé à trouver des leviers d’action pour contrecarrer l’avancée chinoise, ce qui est loin d’être aisé.
Florent Rabottin
[1] Les banques multilatérales de développement (BMD) sont des institutions supranationales fondées par des États souverains qui en sont les actionnaires. Leurs mandats reflètent les politiques d’aide au développement et de coopération établies par ces États.