Le contexteL’Union Européenne (UE) et le Brésil ont des relations diplomatiques depuis 1960, basées sur des liens historiques, culturels, économiques et politiques. Au niveau économique, l’UE est le premier marché extérieur du Brésil, comptant pour 19,5% de son commerce extérieur ; le Brésil est le dixième partenaire commercial de l’UE et le plus important dans la région (33,6% du commerce de l’UE en Amérique du Sud). La structure du commerce entre les deux entités est la suivante : l’UE est historiquement déficitaire, elle importe principalement des produits primaires (48% de produits agricoles) et exporte au Brésil des produits manufacturés. Le Brésil est le premier exportateur de produits agricoles vers UE. Le Brésil est donc un partenaire commercial très important pour l’UE, particulièrement mais pas uniquement pour les questions agricoles.
Le Brésil est un pays exportateur de produits agricoles dont les aides de l’Etat dans ce secteur sont relativement peu élevées. Il est donc en faveur d’une libéralisation des marchés agricoles, visant particulièrement les dispositifs américains et européens. En revanche le Brésil protège son industrie par de nombreuses mesures protectionnistes. Quant à elle, l’UE essaye de protéger son agriculture dans le cadre de la Politique Agricole Commune (PAC) tout en développant ses exportations de produits manufacturés et de services, notamment en Amérique du Sud.
Les négociations entre les deux entités s’effectuent à trois niveaux principalement : dans le cadre d’organisations internationales (à l’OMC principalement), dans le cadre des relations entre l’UE et le Marché du Cône Sud (MERCOSUR) et dans le cadre des relations bilatérales entre l’UE et le Brésil. Ainsi que nous allons le voir, c’est à chaque fois le blocage des négociations globales qui entraine une réduction de l’échelle des négociations, sans que le nouveau niveau de négociation ne remplace le précédant : il s’y ajoute et contribue à la complexité des relations entre les acteurs.
L’affrontement au sein dans les organisations internationales
L’agriculture est un devenu un enjeu des négociations internationales depuis l’Uruguay Round (1986 – 1994) dans le cadre du GATT et est au cœur du cycle de négociation de Doha depuis 2001. L’objectif de l’OMC est d’entrainer une réglementation et une libéralisation des marchés agricoles, historiquement très protégés, afin d’augmenter le volume du commerce et de permettre un meilleur fonctionnement des forces du marché. Les négociations portent sur plusieurs axes :
• Le soutien interne à l’agriculture
• L’accès aux marchés
• La concurrence à l’exportation
• La constitution de stock pour des fins de sécurité alimentaire
A l’OMC, le Brésil est membre de deux groupes, le groupe de Cairns et le G20+. Créé en 1986, composé de 19 pays, le groupe de Cairns des acteurs exportateurs de produits agricoles très compétitifs et de bonne qualité, contribuant à un quart des exportations agricoles mondiales. Tous ces pays dépendent fortement de l’activité agricole et ne bénéficient que de très peu de soutiens pour la production et l’exportation de leurs biens agricoles.
Bien que constitué de pays géographiquement et sectoriellement très différents, le groupe est unanime quant à son objectif : la libéralisation complète des échanges agricoles, afin d’accéder aux marchés du Nord, américain et européen.
Le G20+ est un groupe créée en 2003 en réponse à une proposition de texte des Etats Unis (EUA) et de l’UE en amont du somment de Cancún dans le cadre du cycle de Doha. Il regroupe de nombreux pays du Sud aux intérêts parfois très divergeant (Inde et Argentine par exemple) avec pour objectif de faciliter l’accès pour les pays du Sud aux marchés agricoles du Nord. Encore une fois, le Brésil se présente comme le leader des pays émergents sur la question de la libéralisation des échanges de produits agricoles.
Au contraire, l’Union Européenne, soutenue par les EUA entend défendre système de soutien à l’agriculture, revendiquant la multifonctionnalité de l’agriculture, facteur de développement et d’intégration territoriale, enracinée dans un terroir et une culture paysanne. Depuis 1983, les négociations à l’OMC restent focalisées sur la question agricole, sans progrès significatifs. Le cycle de Doha, initié en 2001, devait originellement se conclure en 2004 mais perdure toujours, sans réel espoir d’aboutir à un consensus. La seule mesure que nous pouvons retenir de ces négociations est l’accord, ratifié par une partie seulement des membres, pour supprimer les aides aux exportations des produits agricoles, mesure en faveur des groupes menés par le Brésil.
Le Brésil effectue également des pressions dans les autres organisations internationales afin de promouvoir le libéralisme des échanges agricoles, notamment à l’Organisation des Nations Unies (ONU), au FMI et lors des sommets du G20. C’est d’ailleurs un des succès du Brésil que d’avoir légitimé le G20 au détriment du G8. Chaque fois, le Brésil se positionne comme le leader des pays émergents sur la question agricole.
Les négociations MERCOSUR – UE
Le MERCOSUR, fondé en 1991, est la principale organisation régionale de l’Amérique du Sud. Elle est l’héritière d’une longue tradition de tentatives d’organisations internationales, ayant souvent comme objectif de contrer l’influence quelque peu envahissante des EUA (on peut penser aux interventions armées au Nicaragua, au Guatemala et au Salvador dans les années 1980). Le MERCOSUR est composé de 5 pays, le Brésil, l’Argentine, le Paraguay, l’Uruguay et depuis 2012 le Venezuela. Représentant près de 80% du PIB total, le Brésil est leader naturel du MERCOSUR et l’utilise afin d’accroitre son influence propre.
En 1995 le MERCOSUR et l’UE ont signé un Accord Cadre interrégional de Coopération très ambitieux, visant la mise en place d’une association et la création d’une zone de libre commerce. Néanmoins, la volonté sud-américaine d’aller au-delà des règles de l’OMC conduit à un blocage et les négociations ne reprennent qu’en mai 2010, sans conclusions pour le moment. L’enjeu économique qui réunit les deux organisations est la défense contre la concurrence internationale, provenant des EUA et de l’Asie. La dernière rencontre ayant eu lieu le 22 octobre 2012, nous pouvons nous interroger sur la volonté de l’UE de poursuivre dans cette voie du fait du projet de Traité Transatlantique, visant les mêmes objectifs. Entre l’Amérique du Sud et l’Amérique du Nord, l’UE semble avoir optée pour cette dernière.
L’UE a des relations diplomatiques avec le Brésil depuis les années 1960. Leurs relations sont régies par les accords de 1992 (accord-cadre de coopération CE – Brésil) et de 2004 (accord de coopération scientifique et technologique). En 2007, l’UE et le Brésil ont fait un nouveau pas en signant un partenariat stratégique entre les deux entités. Ce partenariat a porté des fruits dans deux nombreux domaines (plus de trente dialogues sectoriels, dont par exemple la sécurité, le développement durable, la coopération régionale, la recherche et les nouvelles technologies, les migrations, l’éducation et la culture). Néanmoins l’agriculture fait partie des sujets peu traités, car relevant davantage du cadre de l’OMC mais aussi pour éviter les blocages des autres niveaux de décisions. En effet, jusqu’à 2013, la PAC faisait partie des piliers intangibles de l’UE.
Les acteurs économiques, leurs intérêts, leur influence
D’après les travaux de terrain de Rodolphe Robin, les acteurs économiques et européens implantés au Brésil ne pensent pas particulièrement qu’un accord entre l’UE et le MERCOSUR les aiderait à développer leurs activités. Il permettrait seulement selon eux à de nouvelles entreprises d’entrer sur le marché sud-américain. Il est néanmoins surprenant qu’aucuns des acteurs européens dans la région interrogés n’ait été consulté sur ses besoins et ses propositions en termes de rapprochements entre l’UE et le MERCOSUR, à l’exception du secteur automobile.
Les négociations, et donc le rapport de force en l’état, entre le Brésil et l’UE est pour le peu au statut quo depuis 2013. Quel que soit le niveau de négociations envisagé, les débats achoppent sur le sujet de la libéralisation des échanges agricoles. Néanmoins, la réforme de la PAC en 2013 et la fin annoncée des aides à l’exportation peuvent être analysés comme des points marqués par les économies du Groupe de Cairns, bien que ces mesures soient bien en deca de leurs ambitions. En parallèle, les exportations de produits agricoles du Brésil, bien que très centrées sur la Chine, ne cessent de progresser.
Par ailleurs, la Russie se positionne comme un concurrent du Brésil dans leurs caractéristiques économiques essentielles : ce sont deux pays dynamiques riches en matières premières. Or, les relations entre l’E et la Russie sont depuis la crise de l’Ukraine particulièrement complexe, entre dépendance énergétique et positions géostratégiques fluctuantes. Toujours en parallèle, l’UE et les EUA sont dans l’élaboration du projet de Traité transatlantique, accord qui toucherait bien sur les échanges agricoles. De son côté, le Brésil et le MERCOSUR utilisent ces négociations avec l’UE pour exister face aux Etats Unis et être crédibles sur la scène internationale après leur rejet du projet nord-américain de Zone de Libre Echange Américaine. En conséquence, l’avancement des négociations semble n’être une priorité pour personne, mais leur existence permet des manœuvres d’influence concomitantes.
Samuel Hamon