Les contradictions de la diplomatie transformationnelle des Etats-Unis
Lors d’un discours prononcé devant les étudiants de l’université de Georgetown le 18 janvier 2006, la secrétaire d’état américaine Condoleeza Rice, a annoncé un changement majeur dans la doctrine diplomatique des Etats-Unis. Désignée sous le terme de diplomatie transformationnelle, cette innovation a pour objectif de reformer les pratiques de la politique extérieure des Etats-Unis en les adaptant à la réalité géopolitique moderne. A deux ans de l’élection présidentielle américaine, cette nouvelle doctrine a-t-elle un avenir ?
Une étude intéressante et très fouillée sur le sujet a été rendue en août dernier par le Centre d’analyse et de prévision au Ministre des Affaires Etrangères. Elle nous amène à faire plusieurs observations.
Il serait important de déterminer si la diplomatie transformationnelle affichée dorénavant par l’administration Bush est plus qu’une simple combinaison entre une réorganisation administrative et une campagne de communication cherchant à redonner crédibilité et cohérence à la politique étrangère américaine. La priorité donnée à la réalité du terrain par rapport aux postures idéologiques néo conservatrices qui prévalaient auparavant, est significative, cependant elle n’intervient qu’après une série d’échecs au Moyen-Orient, en Amérique latine et plus généralement à la suite d’une dégradation dramatique de l’image des Etats-Unis dans le monde. Mécaniquement cette situation négative ne fait qu’accroître les doutes sur la capacité du département d’Etat à développer des programmes de social engineering légitimes et viables dans les pays ciblés.
Une méthode dédiée à l’influence
Cette nouvelle doctrine se révèle être principalement une méthode, et ne remet pas en cause les objectifs et les approches de la politique extérieure des Etats-Unis : une vision unilatérale des problèmes du monde, un rapport asymétrique, du fort au faible, des relations diplomatiques, une propension à l’universalisme et la conviction que le modèle de société américain est le seul à pouvoir assurer le développement d’une société moderne et pacifié, pour toutes les nations du monde. En termes d’accroissement de puissance, peu d’Etats ont rencontré une réussite comparable à celle des Etats-Unis au cours du siècle dernier. Cette réussite n’est pas sans conséquences sur leur politique extérieure. Parvenue au statut d’unique hyper-puissance, les Etats-Unis sont maintenant confrontés au défi de maintenir durablement cette hégémonie. Les centres de décision de Washington découvrent que les outils qui leur ont permis d’accéder à cette position, ne seront pas suffisants pour l’y maintenir.
La chute de l’Union soviétique et de ses satellites a engendré un monde multipolaire plus complexe et plus angoissant que celui de la confrontation des deux blocs. De plus, instruits par l’échec de l’Union soviétique, les nouveaux adversaires des Etats-Unis n’hésitent plus à modifier la nature des conflits, et à faire évoluer les affrontements au-delà des limites de la guerre classique où l’appareil militaire américain est insurpassable. Ironiquement l’administration Clinton était parvenue à ce constat au cours de son deuxième mandat, mais le spoil system (le changement des têtes de l’administration après l’avènement d’un nouveau Président) étant en vigueur depuis 1829, les acquis sous la Présidence démocrate furent perdus à l’arrivée de Bush aux affaires. Ces habitudes partisanes communes aux démocrates et aux républicains pourraient être un obstacle majeur à la réussite des pratiques de social engineering qui sont l'un des piliers de la diplomatie transformationnelle. En effet, si l’on ambitionne de modifier en profondeur une société, il est difficile de se limiter à des cycles de quatre ans, la durée du mandat présidentiel.
De plus l’impact du Congrès sur le futur de la diplomatie transformationnelle sera également significatif. En effet, le Congrès contrôle le budget des agences et des programmes du département d’Etat et du Pentagone, il peut donc en modifier la nature ou réorienter les missions, voir en annuler les effets. Un sénateur républicain influant, Jesse Helms, faillit à lui seul faire disparaître le programme USAID qui serait un des outils majeurs du financement de la nouvelle politique américaine. Tous les financements de ces programmes sont vulnérables. Les représentants et sénateurs ont tendance à orienter les dépenses des programmes fédéraux vers leurs circonscriptions pour des raisons purement électorales, ce système connu sous le nom de pork barrel affecte l’ensemble du budget. Ainsi un programme d’aide au développement peut paradoxalement se voir imposer un fournisseur américain au détriment d’un fournisseur local meilleur marché, diminuant l’impact du programme et augmentant son coût. Pour un élu américain l’aide au développement est une dépense peu profitable électoralement, et peut très rapidement devenir une variable d’ajustement des réductions budgétaires ou simplement faire l’objet de marchandage de la part de groupes de pression, une pratique courante dans la vie parlementaire américaine.Ainsi au cycle présidentiel de quatre ans, s’ajoutent des cycles parlementaires de deux ans qui peuvent perturber la dynamique voulue dans la doctrine de diplomatie transformationnelle.
Cette nouvelle doctrine n’apporte pas d’éclaircissements sur la stratégie réelle et ne prétend pas la modifier, il s’agit seulement d’une adaptation méthodologique. L’application du principe de promotion de la démocratie doit-il l’emporter sur la sécurité des approvisionnements des Etats-Unis ou sa sécurité matérielle. Le concept de bonne gouvernance qui ressemble beaucoup trop à celui de la banque mondiale mérite d’être affiné et clairement défini. Ces interrogations peuvent être illustré par deux questions :
Va-t-on promouvoir la démocratie et les droits de l’homme dans la société civile en Arabie saoudite ou au Pakistan ? Si la priorité de l’aide extérieure américaine est la promotion de régime stable et démocratique, pourquoi Israël, un régime stable et déjà une démocratie est le premier bénéficiaire de cette aide ?
Ces interrogations peuvent se multiplier à l’infini, sur les politiques passés mais également sur les nouvelles zones prioritaires de la diplomatie américaine les économies émergentes et l’Afrique. On peut également s’interroger sur la réalité pratique de cette nouvelle approche. Promouvoir la démocratie dans un pays subissant un régime autoritaire n’est pas une activité simple. Quel sera le statut de ces agents d’influence, il n’est pas permis aux diplomates d’avoir des activités politiques dans leurs pays d’accueils. Comment réagiront les Etats, les sociétés civiles, les groupes d’influences politiques ou religieux devant l’apparition d’un nouvel acteur qui représentant, ouvertement ou non, les intérêts d’un autre état tente de changer à son profit le statu quo.
Peut-on changer les matrices culturelles des nations ?
Les modifications envisagées par les programmes de social engineering tendent à redéfinir les matrices culturelles des nations, le nation bulding est plus proche du nation re-engineering. L’importation d’une idéologie exogène dans une culture est un processus extrêmement agressif et risqué. Il peut avoir sur les sociétés des effets dévastateurs. Les mécanismes de réaction des sociétés sont imprévisibles et potentiellement catastrophiques. Rappelons-nous le modèle communiste khmer rouge au Cambodge, l’échec de la transformation de l’Iran par le shah, le dérapage des stratégies de containment anticommunistes du communisme en Amérique du sud. Il est illusoire d’espérer à court ou moyen termes imposer un système politique dans une société où il n’a pas fait l’objet d’une réflexion approfondie et des évolutions nécessaire a sa bonne marche. Pour mémoire la France, une des patries de l’idée républicaine, est passé par une dizaine de régimes politiques successifs sur près d’un siècle entre la révolution française et la quatrième république avant de devenir une démocratie mature.
Un effort de formation important, autre que linguistique sera nécessaire si la Maison Blanche désire redéployer les fonctionnaires du département d’Etat dans la profondeur de sociétés civiles d’Etats faillis, ou même remédier à des gouvernances défaillantes. Cette interrogation est d’autant plus forte, considérant que les Etats-Unis répugnent déjà à risquer la vie de leurs personnels militaires. La question du temps dédié à ces taches, du degré d’implication des personnels, de formation et de spécialisation des cadres nécessaire pour mener à bien ces transformations en profondeurs, reste à élucider. Les références aux administrateurs coloniaux des anciens empires britanniques et français, ne sont pas innocentes car c’est ce type d’implications personnelles et professionnelles qui sera demandé aux agents de la diplomatie transformationnelle. Les réussites et les échecs de ces pratiques coloniales anciennes devraient être analysés et intégrés, pour déterminer en quoi le nation bulding et le social engineering s’en distingue.
Quels seront les outils, les procédures à mettre en place pour se prémunir contre l’aventurisme et les dérives des structures locales dont la nouvelle doctrine recommande la création. Devra- t’on mettre en place des outils de contre influence pour contrer les Etats concurrents ou d’autres types d’organisations politique ou religieuse. A l’époque du Shah, l’administration américaine avait verrouillé l’appareil étatique et les classes supérieures mais avait négligé l’influence du clergé conservateur chiite. Les Etats concernés par la diplomatie transformationnelle américaine réagiront très certainement à ce type d’opérations, surtout ceux qualifiés par Samuel Huntington d’Etat phare, c’est-à-dire une nation dominante d’un espace culturel donné. Cette réaction sera d’autant plus puissante et efficace, que l’Etat concerné opérera sur son territoire et dans une matrice culturelle qu’il domine. Dans ces nouveaux types de conflits, qui dépassent le champ de la guerre conventionnelle, le plus important n’est pas de déterminer si ces actions relèvent du département d’Etat ou Pentagone, mais plutôt d’arriver à rendre opérationnel une politique d’influence hors limite qui devra être piloté dans le moyen et long terme par un centre de décision au plus haut sommet de l’Etat. Le rythme électoral des démocraties occidentales est un obstacle majeur à l’application d’un tel modèle. .En revanche, les Etats non démocratiques ont déjà commencé à appliquer ce type d’approche (L’Iran au Liban, les pays du Golfe dans la diffusion de l’Islam en Europe, et bientôt la Chine en Afrique).
Lors d’un discours prononcé devant les étudiants de l’université de Georgetown le 18 janvier 2006, la secrétaire d’état américaine Condoleeza Rice, a annoncé un changement majeur dans la doctrine diplomatique des Etats-Unis. Désignée sous le terme de diplomatie transformationnelle, cette innovation a pour objectif de reformer les pratiques de la politique extérieure des Etats-Unis en les adaptant à la réalité géopolitique moderne. A deux ans de l’élection présidentielle américaine, cette nouvelle doctrine a-t-elle un avenir ?
Une étude intéressante et très fouillée sur le sujet a été rendue en août dernier par le Centre d’analyse et de prévision au Ministre des Affaires Etrangères. Elle nous amène à faire plusieurs observations.
Il serait important de déterminer si la diplomatie transformationnelle affichée dorénavant par l’administration Bush est plus qu’une simple combinaison entre une réorganisation administrative et une campagne de communication cherchant à redonner crédibilité et cohérence à la politique étrangère américaine. La priorité donnée à la réalité du terrain par rapport aux postures idéologiques néo conservatrices qui prévalaient auparavant, est significative, cependant elle n’intervient qu’après une série d’échecs au Moyen-Orient, en Amérique latine et plus généralement à la suite d’une dégradation dramatique de l’image des Etats-Unis dans le monde. Mécaniquement cette situation négative ne fait qu’accroître les doutes sur la capacité du département d’Etat à développer des programmes de social engineering légitimes et viables dans les pays ciblés.
Une méthode dédiée à l’influence
Cette nouvelle doctrine se révèle être principalement une méthode, et ne remet pas en cause les objectifs et les approches de la politique extérieure des Etats-Unis : une vision unilatérale des problèmes du monde, un rapport asymétrique, du fort au faible, des relations diplomatiques, une propension à l’universalisme et la conviction que le modèle de société américain est le seul à pouvoir assurer le développement d’une société moderne et pacifié, pour toutes les nations du monde. En termes d’accroissement de puissance, peu d’Etats ont rencontré une réussite comparable à celle des Etats-Unis au cours du siècle dernier. Cette réussite n’est pas sans conséquences sur leur politique extérieure. Parvenue au statut d’unique hyper-puissance, les Etats-Unis sont maintenant confrontés au défi de maintenir durablement cette hégémonie. Les centres de décision de Washington découvrent que les outils qui leur ont permis d’accéder à cette position, ne seront pas suffisants pour l’y maintenir.
La chute de l’Union soviétique et de ses satellites a engendré un monde multipolaire plus complexe et plus angoissant que celui de la confrontation des deux blocs. De plus, instruits par l’échec de l’Union soviétique, les nouveaux adversaires des Etats-Unis n’hésitent plus à modifier la nature des conflits, et à faire évoluer les affrontements au-delà des limites de la guerre classique où l’appareil militaire américain est insurpassable. Ironiquement l’administration Clinton était parvenue à ce constat au cours de son deuxième mandat, mais le spoil system (le changement des têtes de l’administration après l’avènement d’un nouveau Président) étant en vigueur depuis 1829, les acquis sous la Présidence démocrate furent perdus à l’arrivée de Bush aux affaires. Ces habitudes partisanes communes aux démocrates et aux républicains pourraient être un obstacle majeur à la réussite des pratiques de social engineering qui sont l'un des piliers de la diplomatie transformationnelle. En effet, si l’on ambitionne de modifier en profondeur une société, il est difficile de se limiter à des cycles de quatre ans, la durée du mandat présidentiel.
De plus l’impact du Congrès sur le futur de la diplomatie transformationnelle sera également significatif. En effet, le Congrès contrôle le budget des agences et des programmes du département d’Etat et du Pentagone, il peut donc en modifier la nature ou réorienter les missions, voir en annuler les effets. Un sénateur républicain influant, Jesse Helms, faillit à lui seul faire disparaître le programme USAID qui serait un des outils majeurs du financement de la nouvelle politique américaine. Tous les financements de ces programmes sont vulnérables. Les représentants et sénateurs ont tendance à orienter les dépenses des programmes fédéraux vers leurs circonscriptions pour des raisons purement électorales, ce système connu sous le nom de pork barrel affecte l’ensemble du budget. Ainsi un programme d’aide au développement peut paradoxalement se voir imposer un fournisseur américain au détriment d’un fournisseur local meilleur marché, diminuant l’impact du programme et augmentant son coût. Pour un élu américain l’aide au développement est une dépense peu profitable électoralement, et peut très rapidement devenir une variable d’ajustement des réductions budgétaires ou simplement faire l’objet de marchandage de la part de groupes de pression, une pratique courante dans la vie parlementaire américaine.Ainsi au cycle présidentiel de quatre ans, s’ajoutent des cycles parlementaires de deux ans qui peuvent perturber la dynamique voulue dans la doctrine de diplomatie transformationnelle.
Cette nouvelle doctrine n’apporte pas d’éclaircissements sur la stratégie réelle et ne prétend pas la modifier, il s’agit seulement d’une adaptation méthodologique. L’application du principe de promotion de la démocratie doit-il l’emporter sur la sécurité des approvisionnements des Etats-Unis ou sa sécurité matérielle. Le concept de bonne gouvernance qui ressemble beaucoup trop à celui de la banque mondiale mérite d’être affiné et clairement défini. Ces interrogations peuvent être illustré par deux questions :
Va-t-on promouvoir la démocratie et les droits de l’homme dans la société civile en Arabie saoudite ou au Pakistan ? Si la priorité de l’aide extérieure américaine est la promotion de régime stable et démocratique, pourquoi Israël, un régime stable et déjà une démocratie est le premier bénéficiaire de cette aide ?
Ces interrogations peuvent se multiplier à l’infini, sur les politiques passés mais également sur les nouvelles zones prioritaires de la diplomatie américaine les économies émergentes et l’Afrique. On peut également s’interroger sur la réalité pratique de cette nouvelle approche. Promouvoir la démocratie dans un pays subissant un régime autoritaire n’est pas une activité simple. Quel sera le statut de ces agents d’influence, il n’est pas permis aux diplomates d’avoir des activités politiques dans leurs pays d’accueils. Comment réagiront les Etats, les sociétés civiles, les groupes d’influences politiques ou religieux devant l’apparition d’un nouvel acteur qui représentant, ouvertement ou non, les intérêts d’un autre état tente de changer à son profit le statu quo.
Peut-on changer les matrices culturelles des nations ?
Les modifications envisagées par les programmes de social engineering tendent à redéfinir les matrices culturelles des nations, le nation bulding est plus proche du nation re-engineering. L’importation d’une idéologie exogène dans une culture est un processus extrêmement agressif et risqué. Il peut avoir sur les sociétés des effets dévastateurs. Les mécanismes de réaction des sociétés sont imprévisibles et potentiellement catastrophiques. Rappelons-nous le modèle communiste khmer rouge au Cambodge, l’échec de la transformation de l’Iran par le shah, le dérapage des stratégies de containment anticommunistes du communisme en Amérique du sud. Il est illusoire d’espérer à court ou moyen termes imposer un système politique dans une société où il n’a pas fait l’objet d’une réflexion approfondie et des évolutions nécessaire a sa bonne marche. Pour mémoire la France, une des patries de l’idée républicaine, est passé par une dizaine de régimes politiques successifs sur près d’un siècle entre la révolution française et la quatrième république avant de devenir une démocratie mature.
Un effort de formation important, autre que linguistique sera nécessaire si la Maison Blanche désire redéployer les fonctionnaires du département d’Etat dans la profondeur de sociétés civiles d’Etats faillis, ou même remédier à des gouvernances défaillantes. Cette interrogation est d’autant plus forte, considérant que les Etats-Unis répugnent déjà à risquer la vie de leurs personnels militaires. La question du temps dédié à ces taches, du degré d’implication des personnels, de formation et de spécialisation des cadres nécessaire pour mener à bien ces transformations en profondeurs, reste à élucider. Les références aux administrateurs coloniaux des anciens empires britanniques et français, ne sont pas innocentes car c’est ce type d’implications personnelles et professionnelles qui sera demandé aux agents de la diplomatie transformationnelle. Les réussites et les échecs de ces pratiques coloniales anciennes devraient être analysés et intégrés, pour déterminer en quoi le nation bulding et le social engineering s’en distingue.
Quels seront les outils, les procédures à mettre en place pour se prémunir contre l’aventurisme et les dérives des structures locales dont la nouvelle doctrine recommande la création. Devra- t’on mettre en place des outils de contre influence pour contrer les Etats concurrents ou d’autres types d’organisations politique ou religieuse. A l’époque du Shah, l’administration américaine avait verrouillé l’appareil étatique et les classes supérieures mais avait négligé l’influence du clergé conservateur chiite. Les Etats concernés par la diplomatie transformationnelle américaine réagiront très certainement à ce type d’opérations, surtout ceux qualifiés par Samuel Huntington d’Etat phare, c’est-à-dire une nation dominante d’un espace culturel donné. Cette réaction sera d’autant plus puissante et efficace, que l’Etat concerné opérera sur son territoire et dans une matrice culturelle qu’il domine. Dans ces nouveaux types de conflits, qui dépassent le champ de la guerre conventionnelle, le plus important n’est pas de déterminer si ces actions relèvent du département d’Etat ou Pentagone, mais plutôt d’arriver à rendre opérationnel une politique d’influence hors limite qui devra être piloté dans le moyen et long terme par un centre de décision au plus haut sommet de l’Etat. Le rythme électoral des démocraties occidentales est un obstacle majeur à l’application d’un tel modèle. .En revanche, les Etats non démocratiques ont déjà commencé à appliquer ce type d’approche (L’Iran au Liban, les pays du Golfe dans la diffusion de l’Islam en Europe, et bientôt la Chine en Afrique).
Stéphane Ledoux